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电信和互联网行业信用管理的原理、机制和特色

发布时间:2018/05/17|来源:源点信用|专栏: 信用解读

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《电信业务经营许可管理办法》(工业和信息化部令第42号)建立电信业务经营不良名单和失信名单,实行信用管理,使多年来行业管理观念、思路和手段为之大变。办法对信用管理理念的阐释和具体制度设计,具有认知恰当、标准明确、操作简便等特点,将信用管理的制度功能发挥得淋漓尽致,别具一格。不良名单和失信名单,适用于电信和互联网企业,将对行业产生深远影响。

一、运作原理

信用管理的运作原理,可以概括为“今天为昨天的行为负责,明天为今天的行为负责”。比如,电信业务经营者超范围经营电信业务情节严重的,将被给予责令停业整顿的处罚。停业整顿,是法律对电信业务经营者超范围经营电信业务违法行为给予的否定性评价,是电信业务经营者对自己违法行为所要承担的不利后果。

依据《电信业务经营许可管理办法》第四十六条,前述企业还要被列入电信业务经营失信名单。依据第五条和第六条规定,企业被列入失信名单的,将不可以申请办理或者续办电信业务经营许可证。因此,若前述企业过去被列入失信名单,现在不可以申请取得电信业务经营许可证,即“今天为昨天的行为负责”;若现在被列入失信名单,将来在法定期限内也不可以申请取得电信业务经营许可证,即“明天为今天的行为负责”。

“今天为昨天的行为负责,明天为今天的行为负责”,实质是拉长了对行为否定性评价的时间跨度。前述企业被停业整顿,已经是对其违法行为进行了惩处,即自己对自己的行为负责。现代市场经济的运行基础,是意思自治和自己对自己的行为负责。意思自治,指市场主体对自己的利益和行为自主做出决定或者处分;自己对自己的行为负责,是意思自治的延伸,指市场主体对前述利益处分行为和自主决定的行为承担法律上的后果,包括利益和不利益。

从行政管理角度,对某个违法行为在考量情节轻重、违法后果等因素基础上给予相应的行政处罚,即是让行为人对自己的行为负责。但是,信用管理是让行为人在已经对自己行为承担责任的基础上,对其行为持续负责。从时间轴角度看,行政处罚或者民事责任,是对违法行为在一个时间点上给予否定性评价,而信用管理则是对违法行为在一个时间段上给予否定性评价。

信用管理通过拉长对违法行为进行否定性评价的时间跨度,对行为人一段时间内从事相关活动的能力和资格进行限制,加重了行为人责任,可以督促行为人意识到违法后果不是一时之痛,而是长久之痛,谨慎行为,积极守法。

二、运作机制

(一)总体考量

市场经济是法治经济,法治尊重和保障行为人的主体性,从制度上保障当事人的意思自治。同时,民事责任、行政责任和刑事责任的设定,要考虑主观过错、情节轻重、因果关系、社会影响等因素,让行为人对自己的行为负责,属于有限责任,而非无限责任,目的是保障行为人的自主性。

信用管理在常规法律责任之外,对行为人的活动能力、范围和资格进行限制,与法治的基本价值设定之间存在一定的不同。由于信用管理在正常的法律责任之外,限制了行为人从事有关活动的能力和资格,虽然可以督促行为人守法经营,但若不加节制地运用,将不利于市场主体积极参与市场活动,有碍市场活力的迸发。

《电信业务经营许可管理办法》统筹运用行政处罚与信用管理,在不良名单与失信名单的列入上,基本以行政处罚作为标准,将信用管理与行政处罚二者进行了有效衔接。《电信业务经营许可管理办法》严格限制列入失信名单的情形,即限于严重违法且受到停业整顿、吊销许可证较重处罚的情形,实际上是将行政处罚作为常规性管理手段,将信用管理定位为非常规性管理手段。总体上,《电信业务经营许可管理办法》尊重市场规律,谨慎使用信用管理手段,悬而慎用,更多发挥信用管理机制的威慑作用,做到宽严相济。

(二)具体机制

《电信业务经营许可管理办法》第三十七条对不良名单和失信名单作了原则性规定,要求电信管理机构根据随机抽查、日常监督检查及行政处罚记录等情况建立“两单”,并定期更新和向社会公示。不良名单本身不具有限制列入主体活动能力或者资格的效力,更多体现“声誉罚”的特性,即对列入名单的主体粘贴“不良”标签,向社会公众公示。失信名单具有限制列入主体活动能力或者资格的效力,一般被形象地称为“黑名单”;不良名单作为失信名单的过渡,可以被形象称为“灰名单”;既未列入“黑名单”也未列入“灰名单”的,可以形象地称为“白名单”中的企业。

1.不良名单的列入和移出

依据《电信业务经营许可管理办法》第三十八条和第四十二条,电信业务经营者未按期上报年报信息或者受到电信管理行政处罚的,由电信管理机构列入不良名单。不良名单的列入标准有两个:未按期上报年报信息和受到电信管理机构处罚。不良名单的适用对象是电信业务经营者。

依据第三十八条,因未按期上报年报信息列入不良名单的电信业务经营者,履行报告年报信息义务的,经电信管理机构确认后移出。依据第四十二条,列入不良名单的电信业务经营者,一年内未再次受到电信管理机构行政处罚的,由电信管理机构移出不良名单。

不良名单的列入和移出,具有“易进易出”特点。电信业务经营者受到一次行