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失信被执行人联合 惩治的地方实践与制度前景

发布时间:2018/05/17|来源: 源点信用|专栏: 信用解读

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失信被执行人联合

惩治的地方实践与制度前景


韩业斌


对于生效的司法判决文书,被执行人有能力执 行而不予以执行,从而使得已经得到司法救济的权 利得不到实现,这是困扰我国司法改革的难题之 一。面对执行难,中央层面积极加强针对失信被执 行人联合惩治的顶层设计。十八届四中全会的决定指出,加快建立失信被执行人信用监督、威慑和 惩戒法律制度。最高人民法院于 2016 年 4 月发布


《关于落实“用两到三年时间基本解决执行 难问题”的工作纲要》的通知,将“强力惩戒失信被执行 人”作为迫使被执行人自动履行法定义务的手段 加以推广。各个地方也在积极探索,试图通过对失 信被执行人的联合惩治,突破执行难问题。


一、中央发布的关于对失信被执行人联合惩治 的政策文件


法院应该联合惩治的实施出题,所以最高人 民法院发布了多部失信被执行人联合惩治的政策性文件。2013 年发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》,这个文件是专门就执行难做 出的失信被执行人名单公布制度,针对有履行能力 而不履行生效判决的被执行人的六种情况,最高人民法院将其纳入失信被执行人名单,统一向社会公 布,通过公示曝光的形式惩戒失信被执行人。2015 年公布《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》,该规定限制自然人作为 失信被执行人的高消费及非生活和工作必需的消费行为,包括旅游度假、乘坐交通工具、购买不动产 等方面。最高人民法院又联合44家部委2016 年1 月出台《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,该备忘录将联合惩治由信用领域全面 扩展到行政性、市场性、行业性和社会性等领域。 另外,最高人民法院还联合其他部委 2016 年8 月出台《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》,专门针对失信被执行人在招 标投标领域进行联合惩治。


除了最高人民法院发布的法律文件之外,其他 国家机关也出台多部文件打击失信被执行人,国务 院 2016 年 5 月又发布《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,通过联合激励守信和联合惩戒失信行为,以推进社会诚信建设,该文件不是专门 针对失信被执行人联合惩治的文件,对失信被执行人实施联合惩戒属于惩戒和约束失信行为机制的领域之一。中共中央办公厅和国务院办公厅 2016 年 9 月联合印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,这是由中 央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过,并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发,因而 效力极高,主要是针对人民法院认定的失信被执行 人联合惩戒,由于最高人民法院认为,执行难仅仅 依靠司法机关难以解决,需要多部门联合协作,所 以由两办联合发挥,要求各部门联合协作共同加强 对失信被执行人联合惩治。


国家为了解决执行难,加强对失信被执行人的 联合惩治,一年之内连续发布了多部法律文件,说 明对于惩治失信被执行人信心之坚决。这里的问题在于有的文件是最高人民法院发布的,有的属于 国务院发布的,有的属于中共中央办公厅和国务院办公厅发布的,还有的是最高人民法院联合其他国 家部委机关发布的。到底哪家单位发布的法律文件效力更高呢? 不太容易说明。还有联合惩治失信被执行人很明显已经超出了人民法院一家单位,也超出司法权的管辖范畴,惩戒结果由诸多行政机 关做出,这里面涉及司法权与行政权的关系问题, 在联合惩戒过程中,司法权与行政权之间、各个行 政机关之间如何进行合理配置,既可以提高联合惩 治的打击效率,又不使各个权力之间相互冲突,还 是一个需要进一步探索的问题。


二、各个地方发布失信被执行人联合惩治实施意见



就对国务院发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》贯彻而言,许多地方出台贯彻 实施意见也有差别。如广东、辽宁、河北、湖南、重 庆、陕西、福建、贵州、宁夏、甘肃等省出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施方案》。江苏、新疆生产建 设兵团出台贯彻实施意见名称叫《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》,内容仅仅 包括联合惩戒失信被执行人,而不包含联合激励守信者


就中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》贯彻而言,福建、甘肃等省印发《加快推进失信被执人信用监督、警示和惩戒机制建设的实施意见》。


再就具体内容的贯彻实施而言,以加大对失信 被执行人出行、住宿高消费限制为例,《国务院关 于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》规定,对有履行 能力但拒不履行的严重失信主体实施限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席 次、旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行 为等措施。


中央两办引发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》规定更 为具体,限制失信被执行人及法定代表人、主要负 责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人员 乘坐列车软卧、G 字头动车组列车全部座位、其他 动车组列车一等以上座位、民航飞机等非生活和工 作必需的消费行为。限制其住宿星级以上宾馆饭店、国家一级以上酒店及其他高消费住宿场所。


《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》规定,限制失信被执行人及失信被执行人的法 定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任 人员、实际控制人住宿四星级以上宾馆、酒店及其 他高等级、高消费宾馆、酒店。江苏省两办出台的


《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》规定,限制乘坐飞机、列车软卧、G 字头动车 组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等 非生活和工作必需的消费行为; 限制住宿较高星级宾馆( 四星级以上宾馆) 、国家一级以上酒店及其 他高消费住宿场所。江苏省的规定是将上述两个文件中的要求结合起来贯彻实施的。


再以招录招聘公务员限制为例,中央两办引发 的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和 惩戒机制建设的意见》规定,限制招录( 聘) 失信被 执行人为公务员或事业单位工作人员,在职公务员 或事业单位工作人员被确定为失信被执行人的,失 信情况应作为其评先、评优、晋职晋级的参考。江 苏省两办出台的《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》规定,限制招录( 聘) 其为公 务员或事业单位工作人员等。两者不同之处在于江苏省取消了在职公务员中失信被执行人的失信情况将作为单位评先、评优、晋职晋级的重要参考。《广东省建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的实施方案》最大的特色之处在于明确了时间截点,要求某些要求必须在特定时间内完 成。如到 2017 年底,实现信用信息归集标准化、部 门信息共享全覆盖,基本建立政府部门联合奖惩机 制。建立健全联合惩戒工作协调机制,加快推进失 信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设,争取 在 2017 年 3 月底前实行 与“中国执行信息公开网”及“信用广东网”信息对接联通。


三、各个地方针对失信被执行人联合惩治的具 体举措在联合惩戒失信被执行人,打击“老赖”问题 上,各地结合中央法律法规及政策文件都有自己的 具体措施。从媒体报道来看,各地方具体举措主要 包括以下几个方面:


第一,多部门联合执法,通过协调执法共同打 击老赖。广东高院与人民银行联合发开“人民银行征信信息导入借口”,将全省未结执行案件的信 息输入征信系统,限制失信被执行人的银行贷款行 为,控制失信被执行人的融资行为。湖北高院则与 工行、农行、建行、交行联合建成“点对点”查控网, 与银监局、湖北银行、省信用联社等单位建立“点 对点”网络查控事宜,加大对被执行人财产查控力度广东省高院还与发改委、经信委、国土、工商、 住建等部门签订合作纪要,向上述五家单位推送全 省未结执行案件信息,上述行政机关对失信被执行 人申请事项进行限制。广东省高院还与公安厅合作建立“被执行人旅业监控系统”,被执行人入住 酒店和宾馆时,法院会在第一时间收到公安机关发 出的警报。广州法院与公安联合限制被执行人的高消费,同时发布《在执行工作中实行悬赏执行的 意见( 试行) 》,发动社会力量查找被执行人及其财 产线索。江苏高院召开新闻发布会,向社会各界公 布全省司法机关联合打击拒不执行判决、裁定犯罪 情况,并发布《关于拒不执行判决、裁定犯罪案件 办理机制的指导意见》。


第二,开展“执行会战”“执行风暴”等活动,在特定时间内指针对失信被执行人进行联合执法; 北京市法院开展“年底六十天执行会战”。在“年底 六十天执行会战”行动中,北京一中院规定,执行 通知书、报告财产令送达三日后,失信被执行人仍 不履行法院判决的,即可采取列入失信名单、限制 高消费、限制出境等强制措施[2]。江苏省各级法 院则常年开 展“现场执 行”“凌 晨执 行”“假 日执行”活动,主要针对涉民生、小标的、农村地区等发 生在群众身边或信息化手段难以施展的案件,强化 运用搜查、拘传、拘留、罚款等手段。海南省开展执 法风暴活动,重拳打击老赖,将 4838 个被执行人纳 入失信被执行人名单,对 3822 人限制乘坐飞机和 高铁,判处拒执罪 2 件2 人。河南驻马店全市两级 法院组织开展“百日执行风暴”专项活动,并成立 了由中院党组书记、院长张社军亲自挂帅的活动领 导小组,对整个活动进行了周密部署。还有一些法 院通过夜间、凌晨、节假日等时间执法,抓捕老赖。 南通市一些基层法院还利用夜间、假日等休息时 间,突然出击,把不少“老赖”逮个正着。


第三,有些地方针对老赖直接采用行政拘留, 甚至按照拒不执行判决裁定罪予以打击。根据《刑法修正案九》的规定,针对有能力执行而拒不 执行法院判决、裁定的,视其情节轻重,可以判处三 年以下或者三到七年有期徒刑,同时单位也可以构 成拒不执行司法裁判罪。安徽省在打击拒不执行判决、裁定专项行动中,31 名“老赖”被判刑。


在南通海门,金某驾驶的小客车与徐某骑的摩 托车发生交通事故,造成一人死亡,法院判处金某 赔偿受害人 38 万元,金某拒不提供可供执行的财 产,对此法院将相关材料移送公安机关侦查。金某 因涉嫌犯拒不执行判决、裁定罪被海门市公安局刑 事拘留。最终海门法院做出判决,金某构成拒不执 行判决、裁定罪,判处有期徒刑 1 年,缓刑 1 年 6 个月[3]。


河南省濮阳市华龙区人民法院联合当地公安、检察院出台《关于联合集中打击拒不执行判决、裁 定等犯罪行为的实施意见》,对拒不执行法院判决 裁定犯罪行为做到快立、快审、快结,让“老赖”们 无处遁形。并制定濮阳市公安局胜利分局管辖华龙区法院执行局移送的涉嫌拒不执行判决、裁定等 犯罪案件。


第四,深圳市法院于 2014 年12 月出台了《关 于基本解决执行难问题的实施标准》,《实施标准》 首创了限制商事变更登记事项这一执行措施。即针对失信被执行人为企业法人的,限制其名称、住 所地或者经营场所、类型、负责人、出资总额、营业 期限、投资人姓名或者名称及其出资额等事项的变 更。这一规定对于失信被执行人故意转移财产,逃 避债务具有一定的抑制作用。《实施标准》得到中 央政法委书记孟建柱的肯定,孟建柱指出,深圳法 院基